ไม่จริง!
[เนื้อหาทั้งหมดมาจากบทความ “ตลาดไฟฟ้าเสรี ทางรอด-ทางรุ่ง เศรษฐกิจไทยในยุคพลังงานสะอาด” (มีนาคม 2568) โดย ดร. อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์, กรณ์ อํานวยพาณิชย์ และชาคร เลิศนิทัศน์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)1 ตีพิมพ์ครั้งนี้โดยได้รับอนุญาตจากผู้เขียน]
ประเทศต่างๆ ทั่วโลกกําลังเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดอย่างรวดเร็ว จากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ทว่าประเทศไทยยังเผชิญความท้าทายจากโครงสร้างพลังงานที่พึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล และความล่าช้าของนโยบายในภาคพลังงาน
เดิมที แนวคิดสําคัญต่อการพัฒนาระบบพลังงานคือ ความสมดุลด้านพลังงาน หรือที่เรียกว่า energy trilemma ซึ่งประกอบด้วย 3 ส่วน ได้แก่ ความมั่นคงทางพลังงาน (energy security) ความสามารถในการจ่าย (affordability) และความยั่งยืน (sustainability)
แต่ปัจจุบันมีการนําปัจจัยความพร้อมด้านการเปลี่ยนผ่านพลังงานมาร่วมพิจารณาด้วย ซึ่งจะเน้นในเรื่องความพร้อมของประเทศสู่การมุ่งสู่พลังงานสะอาด เช่น เรื่องความพร้อมด้านทักษะแรงงานที่เกี่ยวกับธุรกิจสีเขียว และการลงทุนทางด้านเทคโนโลยีที่สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ฯลฯ
ที่ผ่านมาปัจจัยด้านสมดุลพลังงาน และความพร้อมด้านการเปลี่ยนผ่านพลังงานยังเป็นปัญหาที่สําคัญของประเทศไทย ซึ่งได้สะท้อนในดัชนีการเปลี่ยนผ่านพลังงาน (Energy Transition Index) โดยในปี 2024 ประเทศไทยอยู่อันดับที่ 60 ซึ่งตํ่ากว่าค่าเฉลี่ยโลกและตามหลังประเทศเพื่อนบ้านอย่างเวียดนาม ที่ครองอันดับที่ 32 มาเลเซีย อันดับที่ 40 และอินโดนีเซีย อันดับที่ 54
ความล่าช้านี้สะท้อนถึงสัดส่วนพลังงานสะอาดที่ยังตํ่า และความพร้อมด้านทักษะสีเขียวของแรงงานที่ยังไม่สอดรับกับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน นอกจากนี้ ในด้านความยั่งยืน ประเทศไทยยังตั้งเป้าหมายการปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์ (net zero) ในปี 2065 ซึ่งล่าช้ากว่าประเทศเพื่อนบ้าน เช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย เวียดนาม และลาว ที่ตั้งเป้าหมายไว้ภายในปี 2050
ความล่าช้าดังกล่าวไม่เพียงกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่ยังส่งผลกระทบต่อการรักษาความสามารถทางการแข่งขัน และมูลค่าทางเศรษฐกิจของประเทศ รวมถึงส่งผลกระทบต่อสังคม โดยเฉพาะภาคแรงงานที่กําลังจะได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน
ดังนั้น การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีที่ส่งเสริมให้เกิดการผลิตและการใช้พลังงานสะอาดจึงไม่ใช่เพียงทางเลือก แต่เป็นกลไกสําคัญที่จะช่วยให้ไทยสามารถบรรลุเป้าหมายทั้งด้านความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมได้อย่างสมดุล
ความล่าช้าในการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี: ความเสี่ยงใน 3 มิติสําคัญ
ด้านเศรษฐกิจ ภาคอุตสาหกรรมไทยต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาดในการรักษาความสามารถทางการแข่งขัน แต่ประเทศไทยมีปริมาณพลังงานไฟฟ้าไม่เพียงพอต่อความต้องการ ดังนั้นหากไม่มีการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี เพื่อเร่งผลิตพลังงานสะอาดให้กับผู้ประกอบการ ทําให้ผู้ประกอบการจําเป็นต้องพึ่งพา Utility Green Tariffs (UGT) หรืออัตราค่าไฟจากพลังงานสะอาด ซึ่งมีต้นทุนสูงกว่าค่าไฟฟ้าปกติ ทําให้ต้นทุนการผลิตของภาคอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันในตลาดโลก
นอกจากนี้ การไม่เร่งเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเพื่อเร่งผลิตไฟฟ้าสะอาด อาจทําให้ไทยเสี่ยงต่อการเสียเม็ดเงินจากการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) โดยเฉพาะจากนักลงทุนรายใหญ่ เช่น ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา และสิงคโปร์ ซึ่งใช้เงื่อนไขการได้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดเป็นเงื่อนไขสําคัญในการลงทุนต่อเนื่องในประเทศไทย โดยในช่วงปี 2018–2023 การลงทุนจาก 3 ประเทศนี้มีมูลค่าการลงทุนรวมกว่า 9 แสนล้านบาท ซึ่งหากไทยไม่สามารถตอบสนองความต้องการพลังงานสะอาดได้ นักลงทุนเหล่านี้อาจย้ายการลงทุนไปยังประเทศที่มีความพร้อมมากกว่า เช่น เวียดนาม และท้ายสุดจะทําให้ไทยเสียโอกาสดึงดูดการลงทุนในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายแห่งอนาคตที่มีการใช้พลังงานสะอาดเป็นหลักในการดําเนินธุรกิจ
ด้านสังคม ประเทศไทยมีแรงงานที่อยู่ในธุรกิจสีนํ้าตาล (ธุรกิจที่ปล่อยคาร์บอนและก๊าซเรือนกระจกสูง) มากถึง 11 ล้านตําแหน่ง แต่ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา อัตราการจ้างงานในธุรกิจสีเขียวของไทยกลับเพิ่มขึ้นเพียง 1 เปอร์เซ็นต์ แสดงถึงแนวโน้มที่งานสีเขียวจะโตไม่ทันรองรับแรงงานที่มาจากธุรกิจสีนํ้าตาลที่กําลังได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านพลังงาน
ดังนั้น ถ้าประเทศไทยไม่เร่งเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีให้ภาคธุรกิจเข้ามาสร้างกิจกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ๆ ที่เกี่ยวข้องกับภาคพลังงาน จะส่งผลให้การว่างงานสูงขึ้น นอกจากการว่างงานที่สูงขึ้นแล้ว ยังส่งผลให้ความเหลื่อมลํ้าสูงขึ้นด้วย เนื่องจากแรงงานสีเขียวมีรายได้สูงกว่าแรงงานสีนํ้าตาลในทุกระดับการศึกษา ดังนั้นการไม่เปิดตลาดไฟฟ้าเสรีที่จะสร้างโอกาสในการพัฒนาทักษะ reskill และ upskill จะยิ่งทําให้ช่องว่างความเหลื่อมลํ้าในสังคมรุนแรงขึ้น
ด้านสิ่งแวดล้อม การขยายตัวของ data center จะส่งผลให้มีความต้องการใช้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดเพิ่มขึ้นอย่างมาก ดังนั้นถ้าประเทศไทยไม่เร่งเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี เพื่อเร่งการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาด แต่ยังประสงค์ที่จะรักษาฐาน data center อาจส่งผลให้ภาคอุตสาหกรรมและภาคการผลิตอาจต้องหันไปใช้ไฟฟ้าที่มาจากพลังงานฟอสซิลแทน ซึ่งไม่ตอบโจทย์เป้าหมายความยั่งยืนของประเทศ
4 ขั้นตอนสู่การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีในประเทศไทย
เพื่อให้การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเกิดขึ้นอย่างมั่นคงและเป็นธรรม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เสนอแผนการดําเนินงานใน 4 ระยะ โดยในระยะแรก (ปี 2026–2030) ควรเปิดตลาดเสรีสําหรับภาคอุตสาหกรรมขนาดใหญ่และธุรกิจที่ต้องการพลังงานสะอาด เช่น กลุ่ม RE100 ที่มีความต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาด 100 เปอร์เซ็นต์ ในการดําเนินธุรกิจภายในปี 2030 และภาคธุรกิจส่งออกที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM ซึ่งมีความต้องการใช้ไฟฟ้าคิดเป็นสัดส่วน 41 เปอร์เซ็นต์ของปริมาณการใช้งานไฟฟ้าทั้งหมด เพื่อตอบโจทย์เป้าหมายความต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาดในการรักษามูลค่าทางเศรษฐกิจของประเทศ
จากนั้นในระยะที่สอง (ก่อนปี 2037) ควรขยายการเข้าถึงตลาดไฟฟ้าเสรีสําหรับโรงงานและอาคารควบคุมขนาดกลางและขนาดเล็ก รวมถึงผู้ประกอบการในวิสาหกิจขนาดกลาง ซึ่งคิดเป็นสัดส่วน 45 เปอร์เซ็นต์ เนื่องจากจะเป็นส่วนสําคัญให้ประเทศไทยสามารถบรรลุเป้าหมายตามร่างแผน PDP 2024 ที่ตั้งเป้าหมายการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาดไว้ที่ 51 เปอร์เซ็นต์
ระยะที่สาม (ภายในปี 2050) ควรเปิดตลาดครอบคลุมภาคอุตสาหกรรมทั้งหมด ซึ่งมีความต้องการใช้ไฟฟ้ารวมกันถึง 65 เปอร์เซ็นต์ เนื่องจากจะเป็นส่วนสําคัญให้ประเทศไทยสามารถบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี 2050 ที่ต้องมีการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาดอย่างตํ่าที่ 74 เปอร์เซ็นต์ และสุดท้าย ในระยะที่สี่ (หลังปี 2050) จึงเป็นการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีในประเทศไทยแบบสมบูรณ์
การคิดค่าธรรมเนียมสายส่งไฟฟ้า: กุญแจสู่ตลาดไฟฟ้าเสรี
การคิดค่าธรรมเนียมสายส่งไฟฟ้ามีบทบาทสําคัญต่อความเป็นธรรมในการเข้าถึงโครงข่ายและประสิทธิภาพของระบบพลังงาน รูปแบบการคิดค่าธรรมเนียมหลัก ได้แก่ postage stamp (คิดแบบถัวเฉลี่ย) power flow based (คิดตามการใช้จริงของโครงข่าย) และ nodal pricing (คิดตามสภาพตลาดแบบเรียลไทม์) ประเทศไทยควรเริ่มต้นด้วย postage stamp ในระยะสั้น ก่อนพัฒนาไปสู่ power flow based และ nodal pricing ในระยะยาว เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงและเพิ่มประสิทธิภาพของระบบไฟฟ้า
นอกจากนี้ ยังมีต้นทุนด้านบริการเสริมความมั่นคงของระบบ (ancillary services) การรักษาสมดุลของพลังงาน (imbalance) และการสํารองโครงข่ายไฟฟ้า (back up) ซึ่งมีผลต่อความมั่นคงของระบบไฟฟ้าโดยรวม ค่าธรรมเนียมเหล่านี้ควรมีการทบทวนเป็นระยะเพื่อให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของตลาดพลังงานและเทคโนโลยีที่ก้าวหน้า การออกแบบโครงสร้างค่าธรรมเนียมที่เหมาะสมจะช่วยให้การใช้ทรัพยากรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ลดต้นทุนที่ไม่จําเป็น และส่งเสริมการพัฒนาระบบพลังงานที่ยั่งยืนในอนาคต
บทสรุป: ทางเลือกของไทยสู่อนาคตไฟฟ้าพลังงานสะอาด
ประเทศไทยกําลังเผชิญกับจุดเปลี่ยนสําคัญของภาคไฟฟ้า การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีและการคิดค่าธรรมเนียมสายส่งที่เหมาะสมเป็นกุญแจสําคัญในการเร่งการเปลี่ยนผ่านสู่ไฟฟ้าพลังงานสะอาดอย่างเป็นระบบ ความล่าช้าในการดําเนินนโยบายไม่เพียงส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่ยังลดขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม กระทบต่อแรงงาน และทําให้ไทยเสียโอกาสดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ การปรับโครงสร้างตลาดไฟฟ้าให้เปิดกว้างมากขึ้น จะช่วยสร้างแรงจูงใจให้เกิดการผลิตและใช้พลังงานสะอาด ลดต้นทุนภาคอุตสาหกรรม และเพิ่มโอกาสในการพัฒนาทักษะแรงงานให้สอดรับกับเศรษฐกิจสีเขียว
ดังนั้น รัฐบาลต้องเร่งดําเนินมาตรการที่ชัดเจนเพื่อสร้างระบบไฟฟ้าที่โปร่งใส เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ ทั้งในด้านโครงสร้างตลาด การกําหนดค่าธรรมเนียมสายส่งที่สะท้อนต้นทุนแท้จริง และการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมในภาคพลังงาน หากไม่ปรับตัว ไทยอาจพลาดโอกาสสําคัญในการเป็นศูนย์กลางพลังงานสะอาดของภูมิภาค และเสี่ยงต่อการถูกทิ้งไว้ข้างหลังในเวทีเศรษฐกิจโลก